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农地产权交易试点疾行(图)

白银大赛千万实盘资金派送中 2013年09月02日 09:06   来源: 新金融观察报   网友评论(人参与

新华社 供图

  农地产权交易试点正加速前行。

  近日,温州发布《温州市农村产权交易管理暂行办法》(下称《办法》),明确将农村土地承包经营权、农村集体资产所有权、林地使用权、林木所有权和山林股权等12类农村产权置入农村产权交易服务范围,这是继成都、重庆、武汉等地农地产权交易试点以来的又一项重要改革。

  土地“化零为整”

  农地产权交易试点将土地“化零为整”,然后交由国内外有意向在华投资农业的企业集中生产与开发。

  农村土地产权交易实质上是地权的转让,人们习惯称之为土地流转。20世纪80年代以来,土地流转问题一直是国内农村土地政策的重要内容。为使农地增值,目前国内土地流转主要有转包、租赁、转让、“两权”抵押(以土地承包经营权或农村房屋作抵押)、土地换保障、土地信托等模式。其中,农村产权交易平台是土地流转的重要载体。

  中国社科院农村发展研究所研究员杨一介在接受新金融记者采访时表示,城乡统筹发展和改革需要地权交易制度的更新和创新。农地产权交易试点可以为此提供经验,进而有利于进一步完善土地政策和土地立法。

  随着新一轮城镇化建设的推进,盘活农地更是题中之义。这次温州出台的《办法》明确了专门的农村产权交易机构,要求整合现有农村产权交易平台,设立农村产权服务中心。今年年初成立的温州农村产权服务中心是由温州农投集团和温州国投集团共同投资设立的,意在通过协议、竞价、拍卖、招标等方式为农村各类产权流转交易提供场所设施、信息发布、组织交易、交易鉴证等服务。

  广东体制改革研究会副会长彭澎对新金融记者表示,土地是农村最为重要的资产要素,目前建设用地大多从农村经济用地、荒山、农民宅基地、城乡村镇改造等处获得,但以往简单的征地-拆迁模式受到许多非议,同时土地分布过于碎片化,开发效率不高。这就需要一个农村产权流转平台,将土地导入流通轨道,集中归整与开发,让相对固化的农村产权在流转中彰显价值,农民亦可分得一定收益。

  《办法》规定,农村集体产权的交易收益,应当纳入本集体经济组织财产实行统一管理,用于本集体经济组织成员福利分配、社会保障、新农村建设等公益事业。而农村个人产权的交易收益,归个人所有。

  通常来说,农村产权交易平台不向农民收费,只对投资者收费,以保证农民收益。目前国内的农村产权交易平台一般以实物作为定价的基础,即每年每亩土地的租金折算成一定数量的农作物,比如大米1000斤,或者玉米1200斤,然后根据随行就市原则,按照农作物成熟时的市场价格,乘以事先约定的数量,折算成一定的金额,补贴给农民。这样农民每年都能获得一定的固定收益,并随市场价格的上涨而有所增加。农地产权交易试点将土地“化零为整”,然后交由国内外有意向在华投资农业的企业集中生产与开发,这些企业通常是有种植经验的种植大户,也有部分个人投资者或来自制造业、餐饮、地产等行业的企业主。不同省市的试点情况不同,农地价格及农民收益有所差异。

  各地纷纷试点

  “土地换社保”目前仅是解决进城农民的生存问题,如何让失地农民在城里获得持续发展和保持一定的生活质量依然需要深入探讨。

  《办法》公布以后,温州农村产权交易出现了一个插曲。有学者将此解读为“农村房屋可以在县域内交易,跨出了村的范围,有一定的突破意义”。但温州农村工作办公室迅速出来辟谣,称温州农房买卖仅限于同一集体经济组织(通常为村)内进行交易,否则不能办理相应的土地使用证、房产证、契税证等合法手续。实际上,农村产权交易被框定在小范围内流转的效率及成交量并不高。值得注意的是,走出村庄,跨区域流转目前已经在重庆破题。

  早在2007年,重庆就获批设立全国统筹城乡综合配套改革试验区,全面推进各个领域的体制改革,获准在重点领域和关键环节率先突破,尽快形成统筹城乡发展的体制机制。六年来,重庆在农村土地改革及产权交易方面积累了一定经验。2008年12月,重庆农村土地交易所正式挂牌成立,随后推行“地票制”,开展土地实物交易和指标交易试验,使得一般只允许在封闭的区县内流转的土地指标,实现了在全市范围内的流转。

  所谓“地票”指的是农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标,以票据的形式通过农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。前来购买地票的人或单位包括土地储备机构、民营企业、国有企业、园区建设单位、自然人。换句话说,当项目落地缺乏土地指标时,项目开发者可以找农民买地票换取指标,调剂土地指标。

  彭澎认为,尽管地票制也受到一些质疑,但通过盘活农村存量闲置的建设用地,可缓解城市发展的用地指标需求和化解农村发展缺乏资金的问题,不失为一个双赢的改革方案。

  为加速农村生产要素流动,四川、广东、广西、湖北、山东等地也均设置了农村产权交易平台。除了地票制,浙江等地试验的“土地换社保”、“土地换保障房”等方式也令人关注。

  上世纪90年代以来,“土地换社保”陆续在浙江等地试行,即用农民承包的土地来置换社保。农民把宅基地交出来,进入城市获取社保,部分省市也会为失地农民买保险。但需要注意的是,“土地换社保”目前仅是解决进城农民的生存问题,长远来看,如何让失地农民在城里获得持续发展和保持一定的生活质量依然需要深入探讨。

  最近广东提交的《广东省农村宅基地管理办法》(送审稿)也透露出新时期土地改革的强劲信号。该文件鼓励农村集体经济组织成员出售依法取得的一户一宅之外的农村房屋,房屋所在的宅基地使用权相应转让。这意味着,宅基地流转将不再局限于转户农民。“一直以来,宅基地被视为农民福利,政府出于社会稳定等因素,明确禁止农村宅基地入市。但在广东等沿海区域,宅基地私下交易已经较为普遍,甚至许多农户一户不止一处宅基地。数据显示,广州农村有1/3的农户拥有不止一处宅基地,而且六成的集体存量建设用地没能得到充分利用,与之相对的则是整个城市又面临建设用地指标短缺。”在彭澎看来,让宅基地在更大范围内流转,益于平衡和调剂镇内各村用地的不均衡状况。

  此外,广西、浙江也通过土地股份制形式“活化”农村资本,即农民将土地承包经营权入股于一定的组织形态进行管理,并依据股权获得相应收益的土地经营模式。这样一来,农民入股土地股份合作社,变身为股东,农民不种地也能获取每亩数百或上千的租金收益。以宁夏平罗县的股份制农场为例,基于不改变土地所有制性质和土地用途的前提下,农民的收入与股份制农场的收益捆绑在一起,共担利益、风险。通常每亩地为一股,每亩地确立一定的保底股金,并参与农场分红。其中农场的员工福利占去三成农场利润,其余的分配给经营者、股东,一般分配比例为六四开。

  挑战重重

  农村土地交易所为地权交易提供了一个平台,使交易更规范和有序。是否有交易,交易的多少,最终由供需关系决定。

  各地试点农村产权交易的同时,农村产权的确权问题、部门协调、法律瓶颈等随之浮现。与股票交易和期货交易不同,农村产权交易,特别是地权交易,也受到土地管制制度的制约。由于农村产权交易涉及国土、住建、农业、林业、海洋与渔业、知识产权、工商管理等有关部门,协调起来并非易事,加之农村产权本身分散于每家每户,运作成本和成交难度较大。

  “目前立法上的一些地权限制条款,主要是在维护农村社区的封闭性,而这与开放的土地市场的内在要求不兼容。土地立法的制定或修改,其目的之一应当是为建立城乡统一的土地市场提供保障。”杨一介认为,土地制度的变迁是一个缓慢的过程。农村土地交易所为地权交易提供了一个平台,但建立平台只是为交易提供了便利,使交易更规范和有序。是否有交易,交易多少,最终由供需关系决定。

  他同时注意到这样一个现象,农村土地交易所的出现与城乡建设用地增减挂钩试点的推行是紧密联系的。问题在于,增减挂钩是解决城乡统筹发展中的土地供需矛盾的权宜之计,而不是根本之策。其核心概念是建设用地指标的“生产”。在现有的土地法律制度框架内,如何调整好增减挂钩和土地征收制度与土地规划制度之间的关系,需要认真研究。若滥用增减挂钩,既不利于土地资源的有效利用,还会因此造成地权冲突和社会冲突。

  “农村产权交易试点根本上还是所有权的问题。土地所有权的问题不解决,就没法使土地自由流通。”在彭澎看来,土地并非完全意义上的商品交易品,而如果不能做到完全的商品,交易受很多约束,效果会大打折扣。

  目前,农村产权交易试点逐渐进入流通或买卖模式。但有交易就有风险,在市场交易中,盈利和亏损并存。业内人士认为,为保障农民利益,交易在遵循自愿原则的前提下,应从农村社会经济制度现状出发,通过重建农民集体成员制度解决农民集体经济组织财产权制度的内在冲突,保障农民利益。

  “近年来,在推行土地规模经营的地方,地权结构和地权变动其实比以前更为复杂。而城市工商资本进入农村和农业后出现的新问题,亦使土地政策和立法面临挑战。”杨一介表示,伴随着新一轮城镇化,农村地权变动将会更加剧烈和复杂。为实现城乡统筹发展,逐步建立城乡统一的建设用地使用权市场,是土地产权交易制度发展的一个方向。

  土地是农村最为重要的资产要素,目前建设用地大多从农村经济用地、荒山、农民宅基地、城乡村镇改造等处获得,但以往简单的征地-拆迁模式受到许多非议,同时土地分布过于碎片化,开发效率不高。这就需要一个农村产权流转平台,将土地导入流通轨道,集中归整与开发,让相对固化的农村产权在流转中彰显价值,农民亦可分得一定收益。

  农地产权交易试点疾行(图)

【作者: 袁诚】 (责任编辑:赵路)

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